CIRCOLARE MONOGRAFICA
Il CCNL non costituisce uno schermo assoluto rispetto al controllo ispettivo, ma il potere di disposizione non può trasformarsi in una fonte amministrativa autonoma della retribuzione
DI FRANCESCO GERIA – LABORTRE STUDIO ASSOCIATO | 18 SETTEMBRE 2026
Fino a che punto il personale ispettivo può incidere sulle scelte compiute dal datore di lavoro in materia di contrattazione collettiva e trattamento economico? La questione assume particolare rilevanza dopo la Sentenza del Consiglio di Stato 22 giugno 2026, n. 4969, che ha riconosciuto legittimità a un provvedimento diretto a colmare una specifica carenza retributiva mediante la contrattazione aziendale.
La pronuncia si inserisce in una progressiva evoluzione del potere di disposizione ex articolo 14 del D.Lgs. n. 124/2004, ma pone al tempo stesso delicati problemi di coordinamento con l’autonomia collettiva, l’articolo 36 della Costituzione e la nuova disciplina del salario giusto. Vediamo, dunque, quali sono oggi i reali confini dell’intervento ispettivo.
Il potere di disposizione dell’INL nell’articolo 14 del D.Lgs. n. 124/2004
Più che di un generico “potere direttivo” dell’Ispettorato, appare tecnicamente corretto parlare di potere di disposizione, disciplinato dall’articolo 14del D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124.
L’attuale configurazione dell’istituto deriva dalla riforma operata dall’articolo 12-bis del D.L. n. 76/2020, introdotto dalla Legge di conversione n. 120/2020. Come precisato dall’INL nella Circolare 30 settembre 2020, n. 5, tale intervento ha integralmente sostituito l’originario articolo 14, “ampliando notevolmente l’ambito di applicazione del potere di disposizione del personale ispettivo ai fini della tutela dei lavoratori e, più in generale, del rispetto della disciplina in materia di lavoro e legislazione sociale”.
Il comma 1 della disposizione stabilisce che:
“Il personale ispettivo dell’Ispettorato nazionale del lavoro può adottare nei confronti del datore di lavoro un provvedimento di disposizione, immediatamente esecutivo, in tutti i casi in cui le irregolarità rilevate in materia di lavoro e legislazione sociale non siano già soggette a sanzioni penali o amministrative”.
È questo il presupposto sul quale poggia l’intero istituto: deve esistere una irregolarità in materia di lavoro o legislazione sociale, ma la stessa non deve essere già assistita da una specifica sanzione penale o amministrativa.
La disposizione assume, quindi, una funzione integrativa del sistema di tutela. Non crea una nuova norma sostanziale, ma consente all’Amministrazione di ordinare la rimozione di un’irregolarità nei casi in cui l’obbligo sia presente nell’ordinamento e la sua inosservanza non sia già accompagnata da una specifica sanzione.
È la stessa Circolare INL n. 5/2020 a chiarire che la nuova disciplina introduce “un presidio sanzionatorio in relazione a tutti gli obblighi normativi e contrattuali per i quali non è prevista alcuna conseguenza in caso di mancata o errata applicazione”.
L’aspetto di maggiore interesse ai nostri fini riguarda proprio le fonti dell’obbligo che può essere fatto rispettare mediante il provvedimento di disposizione.
L’INL chiarisce che il potere può trovare applicazione “in relazione al mancato rispetto sia di norme di legge sprovviste di una specifica sanzione, sia di norme del contratto collettivo applicato anche di fatto dal datore di lavoro”.
Già nell’impostazione amministrativa del 2020, dunque, l’articolo 14 non è limitato alle sole violazioni della legge, ma può investire anche la disciplina collettiva applicata al rapporto di lavoro, purché la relativa inosservanza non sia autonomamente sanzionata.
Il limite posto dall’INL è, però, altrettanto significativo. La stessa Circolare precisa, infatti, che “non appare invece opportuno il ricorso al potere di disposizione in riferimento ad obblighi che trovano la loro fonte in via esclusiva in una scelta negoziale delle parti, non derivanti quindi dalla legge o da previsioni collettive”.
Secondo l’impostazione delineata dalla Circolare INL n. 5/2020 , il potere di disposizione non nasce come generale strumento di conformazione dell’autonomia negoziale, ma come presidio diretto a garantire il rispetto di obblighi legali o collettivi privi di una specifica sanzione.
La successiva evoluzione della giurisprudenza amministrativa ha, tuttavia, progressivamente ampliato la nozione di “irregolarità”, sino a ricomprendervi, nei termini precisati dal Consiglio di Stato, anche profili di inadeguatezza sostanziale della retribuzione rispetto all’articolo 36 della Costituzione.
Anche sul piano patrimoniale, il confine con gli altri istituti ispettivi deve rimanere chiaro.
La diffida accertativa ex articolo 12 del D.Lgs. n. 124/2004 è prioritariamente diretta all’accertamento e al recupero di crediti patrimoniali già determinati o determinabili; la disposizione può invece essere utilizzata, secondo la Circolare INL, quando nel corso della vigilanza emergano inosservanze di legge o contrattuali di natura patrimoniale, soprattutto qualora interessino una pluralità di lavoratori.
Quanto agli effetti procedurali, il provvedimento è immediatamente esecutivo; il ricorso deve essere presentato entro 15 giorni al Direttore dell’Ispettorato Territoriale del Lavoro, non sospende l’esecutività e, in caso di mancata decisione nei successivi 15 giorni, si forma il silenzio-rigetto. L’inottemperanza è punita con una sanzione amministrativa da 500 a 3.000 euro, senza applicazione della procedura di diffida di cui all’articolo 13, comma 2, del D.Lgs. n. 124/2004.
L’articolo 14 non configura, quindi, un generale potere dell’INL di riscrivere il rapporto di lavoro o la disciplina contrattuale scelta dalle parti.
Il punto centrale diviene piuttosto stabilire che cosa possa integrare una “irregolarità” rilevante ai fini della disposizione. Ed è proprio sull’ampiezza di tale nozione che si è concentrata, negli ultimi anni, l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa.
La Sentenza del Consiglio di Stato n. 4969/2026: dall’adeguatezza del CCNL alla singola voce retributiva
La Sentenza del Consiglio di Stato 22 giugno 2026, n. 4969 rappresenta un ulteriore passaggio di un percorso giurisprudenziale che ha progressivamente attribuito al potere di disposizione una funzione non soltanto correttiva delle irregolarità formali, ma anche orientata alla tutela sostanziale dei diritti del lavoratore.
L’oggetto della controversia
La vicenda riguardava una società operante nel commercio di prodotti surgelati, che applicava ai propri dipendenti il CCNL del settore Terziario/Commercio, sottoscritto da organizzazioni comparativamente rappresentative.
Alcuni dipendenti erano tuttavia chiamati, nello svolgimento delle proprie mansioni, a operare a contatto con celle frigorifere caratterizzate da temperature particolarmente basse. La documentazione aziendale relativa alla valutazione dei rischi individuava l’esposizione al microclima severo quale elemento rilevante sotto il profilo della salute e sicurezza.
Il CCNL applicato dall’impresa non contemplava una specifica indennità collegata a tale disagio lavorativo, mentre una prestazione analoga risultava economicamente considerata dalla contrattazione collettiva del settore alimentare.
L’ITL ha ritenuto che la mancata valorizzazione economica di quella particolare modalità di svolgimento della prestazione determinasse un problema di adeguatezza della retribuzione rispetto ai principi di proporzionalità e sufficienza dell’articolo 36 della Costituzione.
Il provvedimento di disposizione intimava pertanto all’impresa di intervenire mediante un accordo aziendale di secondo livello, introducendo un trattamento economico destinato a compensare lo specifico disagio. Il CCNL del settore alimentare veniva assunto quale termine di raffronto e non quale nuovo contratto collettivo da applicare integralmente.
Il TAR Veneto, con Sentenza n. 1661/2024, aveva accolto il ricorso dell’impresa. Il Consiglio di Stato, pronunciandosi sull’appello dell’Amministrazione, ha invece riformato la decisione di primo grado.
Un elemento deve essere sottolineato: non era contestata in sé la legittimità dell’applicazione del CCNL Commercio.
Il nodo riguardava la possibilità di valutare se il trattamento economico derivante da quel contratto fosse adeguato anche rispetto alle peculiari condizioni nelle quali determinate mansioni venivano concretamente svolte.
Dai precedenti sull’inquadramento al controllo sulla “giusta retribuzione”
La pronuncia non nasce isolata.
Un primo passaggio significativo è costituito dalla Sentenza del Consiglio di Stato, Sezione III, 21 marzo 2024, n. 2778.
Il caso riguardava l’utilizzo della disposizione in relazione all’inquadramento contrattuale. In precedenza, il TAR Friuli-Venezia Giulia n. 155/2021 aveva adottato una lettura restrittiva, ritenendo che l’intervento ispettivo potesse indebitamente incidere sul potere organizzativo e direttivo del datore di lavoro.
Il Consiglio di Stato ha invece valorizzato la finalità pubblicistica dell’articolo 14 , riconoscendo che tra le irregolarità rilevanti possono rientrare anche quelle relative all’inquadramento del personale in contrasto con gli obblighi derivanti dalla contrattazione collettiva.
Un secondo filone riguarda direttamente la sufficienza della retribuzione.
Il TAR Lombardia n. 2046/2023 aveva escluso che l’ITL potesse imporre l’applicazione di un diverso contratto collettivo soltanto perché ritenuto economicamente più adeguato, valorizzando, in assenza di un salario minimo legale, la libertà del datore di lavoro nella scelta del CCNL pertinente al settore.
Parallelamente, la giurisprudenza lavoristica ha sviluppato una lettura più penetrante dell’articolo 36 della Costituzione.
Le pronunce della Corte di cassazione n. 27711, n. 27713 e n. 27769 del 2023 hanno ribadito che il trattamento previsto dalla contrattazione collettiva costituisce un parametro privilegiato, ma non insindacabile: la conformità formale della retribuzione al CCNL non esclude il controllo giudiziale sulla sua effettiva proporzionalità e sufficienza.
In questa prospettiva, il giudice può ricorrere anche a parametri esterni e a contratti collettivi comparabili, senza che ciò determini necessariamente l’applicazione integrale di un diverso CCNL.
Il passaggio più vicino alla vicenda in esame è costituito dalla Sentenza del Consiglio di Stato 30 dicembre 2025, n. 10382, che, nel richiamare anche i precedenti n. 2778/2024 e n. 7853/2025 , ha affermato che il controllo ispettivo non deve necessariamente arrestarsi alla verifica formale della pertinenza settoriale del CCNL, potendo investire anche l’adeguatezza sostanziale del trattamento economico rispetto ai parametri di proporzionalità e sufficienza posti dall’articolo 36 della Costituzione.
La Sentenza n. 4969/2026 si colloca, quindi, all’interno di questo percorso evolutivo:
| Linea evolutiva | Principio emerso |
| Cons. Stato n. 2778/2024 | La disposizione può riguardare anche irregolarità derivanti dall’applicazione della contrattazione collettiva |
| Cons. Stato n. 7853/2025 | Conferma l’ampliamento della funzione del potere ispettivo, nel caso specifico relativo a obblighi retributivi aventi fonte legale |
| Cons. Stato n. 10382/2025 | Il controllo ispettivo può investire anche l’adeguatezza sostanziale della retribuzione rispetto all’articolo 36 Cost. |
| Cass. n. 27711/2023 , n. 27713/2023 e n. 27769/2023 | I minimi della contrattazione collettiva costituiscono un parametro qualificato, ma non sottratto al sindacato di conformità all’articolo 36 Cost. |
| Cons. Stato n. 4969/2026 | Il controllo può investire anche una specifica componente economica quando necessaria a valutare l’adeguatezza della remunerazione rispetto alle concrete caratteristiche della prestazione |
La portata della decisione
La novità più significativa consiste nel fatto che il giudice amministrativo non ha convalidato la sostituzione integrale del CCNL Commercio con il CCNL Alimentari.
Il contratto del settore alimentare è stato utilizzato come parametro comparativo in chiave equitativa per individuare una possibile misura economica destinata a compensare un elemento peculiare della prestazione; l’attuazione della misura veniva rimessa alla contrattazione aziendale, lasciando fermo il contratto collettivo nazionale applicato dall’impresa.
La differenza non è puramente terminologica.
Affermare che l’INL possa liberamente “imporre un CCNL” significherebbe attribuire all’Amministrazione un generale potere sostitutivo della scelta collettiva datoriale, difficilmente conciliabile con i principi di libertà sindacale e autonomia negoziale.
La pronuncia n. 4969/2026 presenta invece una portata più circoscritta: ammette che il provvedimento di disposizione possa essere diretto allarimozione di una specifica inadeguatezza retributiva, senza determinare necessariamente la sostituzione del contratto collettivo applicato.
La Sentenza non può essere letta come un generale riconoscimento della possibilità per il personale ispettivo di estrapolare liberamente singole voci economiche da contratti collettivi diversi. La soluzione accolta trova fondamento nelle peculiarità della fattispecie concreta, nella natura delle mansioni, nelle condizioni di svolgimento della prestazione e nella necessità di verificarne l’adeguatezza economica rispetto all’articolo 36 della Costituzione.
Dopo la Sentenza n. 4969/2026: fin dove può arrivare il potere di disposizione?
La pronuncia del 22 giugno 2026 consolida una lettura sostanzialistica dell’articolo 14 del D.Lgs. n. 124/2004.
L’irregolarità cui fa riferimento la norma non coincide più necessariamente con la mera inosservanza testuale di una prescrizione legislativa o contrattuale chiaramente individuabile.
Alla luce dell’evoluzione giurisprudenziale, può venire in rilievo anche una situazione nella quale il trattamento applicato, pur formalmente conforme al contratto collettivo prescelto, risulti inadeguato rispetto a un parametro costituzionale direttamente precettivo, quale quello dell’articolo 36 della Costituzione.
È questo il passaggio più rilevante sul piano sistematico. Il potere di disposizione tende così a evolvere da strumento di mera regolarizzazione amministrativa verso un mezzo capace di concorrere, entro precisi limiti, alla effettività di diritti costituzionalmente protetti.
Da ciò, tuttavia, non discendono né un potere generale dell’INL di scegliere il CCNL dell’impresa né una potestà indiscriminata di costruire trattamenti economici sostitutivi.
Possono essere distinte almeno tre differenti fattispecie.
→ In primo luogo, rimane pienamente percorribile l’ipotesi tradizionale: il datore di lavoro applica un determinato CCNL ma viola una disposizione economica o normativa dello stesso non autonomamente sanzionata. In questo caso l’articolo 14 opera secondo il modello delineato dalla Circolare INL n. 5/2020 .
→ In secondo luogo, la più recente giurisprudenza amministrativa ammette un controllo sostanziale sul trattamento economico quando questo non assicuri, nelle concrete condizioni considerate, i livelli costituzionali di proporzionalità e sufficienza. È il terreno sul quale si collocano in particolare Cons. Stato n. 10382/2025 e, con caratteristiche proprie, n. 4969/2026 .
→ In terzo luogo, la Sentenza del 2026 dimostra che il rimedio non deve necessariamente consistere nella sostituzione integrale del CCNL: l’irregolarità può essere rimossa mediante una integrazione economica specifica, eventualmente realizzata attraverso la contrattazione di secondo livello, utilizzando un altro contratto collettivo quale termine di comparazione.
La disposizione e la diffida accertativa restano, inoltre, strumenti distinti. La prima mira alla rimozione della situazione irregolare; la seconda è diretta all’accertamento e al recupero dei crediti patrimoniali che ne possano conseguire.
La distinzione trova riscontro anche nella Circolare INL n. 5/2020 , che disciplina espressamente il raccordo tra i due istituti e contempla, ricorrendone i presupposti, la possibilità di procedere con la diffida accertativa qualora il datore di lavoro non ottemperi alla disposizione.
Quanto più il provvedimento si allontana dalla semplice constatazione della violazione di una clausola espressa e si avvicina alla valutazione dell’adeguatezza costituzionale della retribuzione, tanto maggiore dovrà essere il rigore dell’istruttoria e della motivazione amministrativa.
Quando venga utilizzata una disciplina collettiva diversa come termine di raffronto, appare necessario che l’Amministrazione espliciti puntualmente le ragioni della comparabilità e il percorso valutativo che conduce a ritenere insufficiente il trattamento concretamente applicato, evitando conclusioni meramente assertive.
La mera circostanza che un altro CCNL contempli una retribuzione o un’indennità superiore non appare, di per sé, sufficiente: devono essere valutate le mansioni concretamente svolte, le condizioni della prestazione, il settore di riferimento, la natura della voce economica considerata e l’affidabilità del parametro utilizzato.
Il coordinamento con la nuova disciplina del salario giusto
A questa evoluzione giurisprudenziale si aggiunge oggi un ulteriore elemento.
La Sentenza n. 4969 è stata depositata il 22 giugno 2026. Pochi giorni dopo, il 28 giugno 2026, è entrata in vigore la Legge 25 giugno 2026, n. 112, di conversione, con modificazioni, del D.L. 30 aprile 2026, n. 62.
Il nuovo articolo 7 del D.L. n. 62/2026 attribuisce alla contrattazione collettiva un ruolo centrale nella determinazione, ai sensi e per gli effetti dell’articolo 36 della Costituzione, del salario giusto, assumendo quale riferimento il trattamento economico complessivo – TECindividuato dai contratti collettivi nazionali stipulati dalle organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori comparativamente più rappresentative sul piano nazionale.
Il comma 4-bis individua, inoltre, le componenti del TEC, comprendendovi le voci retributive fisse e continuative, dirette, indirette e differite, le mensilità aggiuntive, le indennità fisse e continuative, le prestazioni di welfare contrattuale e gli ulteriori istituti aventi valore economico previsti dalla contrattazione collettiva.
Il coordinamento tra l’indirizzo espresso dalla Sentenza n. 4969/2026 () e la disciplina successivamente introdotta dall’articolo 7 del D.L. n. 62/2026 dovrà, tuttavia, essere verificato alla luce dei futuri sviluppi interpretativi.
La nuova disciplina attribuisce infatti un rilievo normativo espresso al trattamento economico complessivo definito dalla contrattazione collettiva qualificata dalla legge, circostanza che impone particolare cautela nel trasporre automaticamente la soluzione adottata dal Consiglio di Stato a fattispecie successive alla sua entrata in vigore.
Non può quindi affermarsi, allo stato, che la sopravvenuta disciplina abbia superato l’orientamento espresso nella Sentenza n. 4969/2026 . Allo stesso tempo, il nuovo quadro normativo rende opportuno valutare con particolare attenzione l’utilizzo, in sede ispettiva, di singole componenti economiche estratte da un diverso sistema contrattuale, soprattutto quando il CCNL applicato dal datore di lavoro rientri fra quelli qualificati dall’articolo 7 .
La conseguenza più equilibrata della Sentenza n. 4969/2026 può, quindi, essere così sintetizzata: il CCNL non costituisce uno schermo assoluto rispetto al controllo ispettivo, ma il potere di disposizione non può neppure trasformarsi in una fonte amministrativa autonoma della retribuzione.
L’INL può verificare che la disciplina concretamente applicata rispetti gli obblighi legali e collettivi e, nei limiti indicati dalla giurisprudenza amministrativa, i parametri costituzionali; può ordinare la rimozione di un’irregolarità priva di specifica sanzione e può sindacare l’adeguatezza sostanziale del trattamento economico.
Tuttavia, quanto più l’intervento incide sulle scelte della contrattazione collettiva, tanto maggiore dovrà essere la solidità dell’istruttoria, della comparazione e della motivazione, anche alla luce del nuovo sistema normativo del salario giusto e del TEC.
In questa prospettiva, la Sentenza del Consiglio di Stato n. 4969/2026 non consegna all’Ispettorato un potere generalizzato di “fare contrattazione”, ma rafforza il potere di assicurare l’effettività del principio costituzionale della giusta retribuzione, lasciando aperta – dopo la Legge n. 112/2026 – la delicata questione del coordinamento fra il controllo amministrativo e la centralità che il legislatore ha ora espressamente riconosciuto alla contrattazione collettiva comparativamente più rappresentativa.
Riferimenti normativi:
- Costituzione, art. 36, comma 1
- D.Lgs. 23 aprile 2004, n. 124, artt. 12, 13 e 14
- D.L. 16 luglio 2020, n. 76, art. 12 bis (convertito, con modificazioni, dalla Legge 11 settembre 2020, n. 120)
- Consiglio di Stato, Sentenza 22 giugno 2026, n. 4969
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