1° Documento Riservato: Antiriciclaggio UE: nuovo quadro sanzionatorio armonizzato per i soggetti obbligati

Luglio 22, 2026

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CIRCOLARE MONOGRAFICA

Progetto di norme tecniche (NTR) presentato dall’AMLA l’8 luglio 2026 che entrerà in vigore a decorrere dal 10 luglio 2027

DI ARMANDO URBANO | 22 LUGLIO 2026

Il contributo analizza il Progetto di norme tecniche (NTR) presentato dall’AMLA l’8 luglio 2026, in attuazione della Direttiva UE n. 2024/1640. Si esamina il nuovo sistema sanzionatorio armonizzato per i settori finanziario e non finanziario, approfondendo la classificazione delle violazioni in categorie di gravità e i criteri di determinazione delle sanzioni pecuniarie. Vengono inoltre delineate le procedure per le penalità di mora, evidenziando le implicazioni operative per i soggetti obbligati e i consulenti.

Premessa e inquadramento generale

Con la Relazione finale pubblicata l’8 luglio 2026, l’Autorità per la lotta al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo (AMLA) ha portato a compimento il procedimento di elaborazione del progetto di norme tecniche di regolamentazione (NTR) previsto dall’art. 53, paragrafo 10, della Direttiva UE n. 2024/1640 (di seguito, per brevità, “AMLD”).

Si tratta di un intervento di rilievo sistemico, poiché per la prima volta viene delineato un quadro unico e orizzontale, riferito tanto ai supervisori del settore finanziario quanto a quelli del settore non finanziario, chiamato a introdurre un metodo comune per la valutazione della gravità delle violazioni degli obblighi antiriciclaggio, per la determinazione del livello delle sanzioni pecuniarie e delle misure amministrative, nonché per la disciplina applicativa delle penalità di mora previste dall’art. 57 della medesima Direttiva.

Il mandato conferito all’AMLA si articola, come si vedrà, in tre distinti ambiti di intervento, tra loro strettamente coordinati:

la individuazione di indicatori di gravità delle violazioni;
la fissazione dei criteri per la determinazione del quantum sanzionatorio e per l’eventuale applicazione di misure amministrative;
la definizione di una metodologia procedurale per l’imposizione delle penalità di mora.

La presente circolare si propone di offrire una disamina analitica e sistematica del contenuto del Progetto di NTR, ripercorrendo altresì l’iter che ne ha condotto alla stesura finale, con particolare riguardo al contributo reso dall’Autorità bancaria europea (ABE) e agli esiti della consultazione pubblica promossa direttamente dall’AMLA.

Il contesto normativo e le finalità del mandato conferito all’AMLA

L’art. 53, paragrafo 10, dell’AMLD impone all’AMLA di elaborare un progetto di norme tecniche di regolamentazione volto a specificare, in primo luogo, gli indicatori utili a classificare il livello di gravità delle violazioni; in secondo luogo, i criteri da considerare nel fissare il livello delle sanzioni pecuniarie o nell’applicare misure amministrative; in terzo luogo, una metodologia per l’imposizione delle penalità di mora ai sensi dell’art. 57 della Direttiva, comprensiva della relativa frequenza di applicazione. Tale disposizione muove dalla constatazione, esplicitata nel Considerando 102dell’AMLD, secondo cui non esiste, allo stato, un’intesa comune tra i supervisori circa la nozione di violazione “grave”, con la conseguenza che gli stessi non sono in grado di distinguere prontamente i casi che richiedono l’irrogazione di una sanzione pecuniaria.

Il metodo delineato dal Progetto di NTR si sviluppa attraverso tre fasi logicamente consequenziali. Nella prima fase i supervisori procedono a valutare il livello di gravità della violazione riscontrata, avvalendosi di un elenco di indicatori comuni che ogni autorità è tenuta a prendere in considerazione, al fine di assicurare un approccio coerente in tutti gli Stati membri.

Nella seconda fase i supervisori collocano la violazione in una delle quattro categorie di gravità crescente individuate dal Regolamento, categorie per le quali le NTR indicano specifiche modalità di riconduzione.

Nella terza fase, infine, i supervisori determinano il livello concreto delle sanzioni pecuniarie ovvero delle misure amministrative da applicare, sulla base di un ulteriore corredo di criteri elencati dal medesimo progetto normativo.

In ogni fase permane, comunque, uno spazio di apprezzamento discrezionale rimesso al giudizio di vigilanza del supervisore, chiamato a valutare se, e in quale misura, i singoli indicatori e criteri risultino in concreto soddisfatti.

Il Progetto di NTR reca, inoltre, disposizioni specificamente dedicate alle persone fisiche che non rivestono, esse stesse, la qualifica di soggetti obbligati: si tratta, in particolare, dei componenti dell’alta dirigenza e dei membri dell’organo di amministrazione nella sua funzione di supervisione. A ciò si affiancano le disposizioni procedurali relative all’imposizione delle penalità di mora, tra cui il diritto di essere sentiti, il termine di prescrizione per la relativa riscossione e il contenuto minimo che la decisione di irrogazione deve necessariamente recare.

Il percorso di elaborazione: dal parere dell’ABE alla consultazione pubblica dell’AMLA

Nel marzo 2024 la Commissione Europea aveva richiesto all’Autorità bancaria europea (ABE) di rendere un parere in merito al medesimo mandato, poi transitato in capo all’AMLA.

L’ABE ha condotto, tra il 6 marzo e il 6 giugno 2025, una consultazione pubblica su una prima versione del Progetto di NTR, trasmettendo il proprio parere alla Commissione Europea nell’ottobre 2025 (più precisamente il 30 ottobre 2025). In tale sede, l’ABE ha rilevato che, alla luce dei riscontri ricevuti, il testo proposto risultava applicabile tanto al settore finanziario quanto a quello non finanziario.

L’AMLA, nel valutare le proposte dell’ABE, le ha ritenute proporzionate e idonee a produrre risultati efficaci sul piano dell’applicazione delle norme, facendole sostanzialmente proprie. Tuttavia, avendo rilevato che il tasso di risposta dei portatori di interessi del settore non finanziario alla consultazione dell’ABE era stato particolarmente contenuto, l’AMLA ha ritenuto necessario avviare una nuova e autonoma consultazione pubblica, svoltasi tra il 9 febbraio e il 9 marzo 2026, specificamente finalizzata a raccogliere il contributo degli operatori non finanziari. All’esito di tale consultazione sono state apportate modifiche mirate agli artt. 1, 2 e 4 del Progetto di NTR, oltre che ai relativi Considerando, proprio allo scopo di assicurarne la piena applicabilità a entrambi i comparti.

Sul piano procedurale, occorre segnalare che il progetto di norme tecniche di regolamentazione, così definito, sarà trasmesso alla Commissione Europea ai fini della relativa adozione, quale passaggio necessario e propedeutico alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea.

Le finalità di semplificazione e proporzionalità perseguite dal quadro normativo

Nell’elaborazione del testo, l’AMLA ha inteso costruire un quadro unico e orizzontale, applicabile indistintamente ai supervisori del settore finanziario e di quello non finanziario, capace di favorire un approccio coerente all’applicazione delle norme in tutti gli Stati membri. Il Progetto di NTR fornisce, in questa prospettiva, una comprensione condivisa delle violazioni che giustificano l’irrogazione di sanzioni pecuniarie o l’applicazione di specifiche misure amministrative, attraverso l’elenco di indicatori di gravità e la relativa classificazione in quattro categorie crescenti.

Tra gli obiettivi fondamentali perseguiti dall’AMLA vi è la prevenzione dell’uso del sistema finanziario dell’Unione a fini di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo, mediante una supervisione AML/CFT di elevata qualità e la promozione della convergenza delle prassi di vigilanza nel mercato interno. A sostegno di tale impostazione, la relazione richiama i rapporti di valutazione reciproca del Gruppo di azione finanziaria internazionale (GAFI) e di Moneyval, dai quali emerge che il quadro di supervisione del settore non finanziario negli Stati membri risulta, allo stato, frammentato e in larga misura inefficace, con conseguente pregiudizio per l’integrità del sistema finanziario dell’Unione. A ciò si aggiungono le evidenze desumibili dalla banca dati centrale EuReCA, in materia di antiriciclaggio e contrasto al finanziamento del terrorismo, che documentano risposte di supervisione significativamente disallineate a fronte di violazioni analoghe commesse da enti finanziari in situazioni comparabili.

Va infine precisato che sanzioni pecuniarie, misure amministrative e penalità di mora possono essere applicate separatamente, ovvero congiuntamente, e che le disposizioni relative alla cooperazione tra supervisori – pur riconosciuta quale elemento imprescindibile per garantire risultati proporzionati ed efficaci – restano disciplinate direttamente dall’AMLD e non rientrano nell’ambito del presente mandato.

La metodologia in tre fasi per la valutazione della gravità delle violazioni

Prima fase: gli indicatori di gravità di cui all’art. 1

L’art. 1 del Progetto di NTR individua un elenco di indicatori comuni che i supervisori sono tenuti a considerare, nella misura in cui risultino applicabili, per valutare il livello di gravità di una violazione. Tali indicatori comprendono: la durata della violazione; la sua reiterazione; la condotta della persona fisica o giuridica che l’ha commessa, consentita o non impedita; l’impatto della violazione sul soggetto obbligato, da valutarsi sotto plurimi profili – l’eventuale dimensione di gruppo o transfrontaliera, la misura in cui prodotti e servizi risultano coinvolti, il numero approssimativo di clienti interessati, il grado in cui l’efficacia dei sistemi, dei controlli e delle politiche AML/CFT risulta compromessa.

Ulteriori indicatori riguardano l’impatto della violazione sull’esposizione del soggetto obbligato, o del gruppo di appartenenza, ai rischi di riciclaggio e finanziamento del terrorismo; la natura della violazione, a seconda che essa investa le politiche, le procedure e i controlli interni, l’adeguata verifica della clientela, gli obblighi di segnalazione o la conservazione dei dati; la circostanza che la violazione possa aver agevolato o determinato attività criminose ai sensi dell’art. 2, paragrafo 1, punto 3), del Regolamento UE n. 2024/1624; la sussistenza di una carenza strutturale, o di una carenza rilevante, nei sistemi, nei controlli o nelle politiche AML/CFT del soggetto obbligato.

Completano l’elenco l’impatto, effettivo o potenziale, sulla sostenibilità finanziaria del soggetto obbligato o del gruppo; l’impatto, effettivo o potenziale, sull’integrità, la trasparenza e la sicurezza del sistema finanziario di uno Stato membro o dell’Unione, ovvero sulla relativa stabilità finanziaria, nonché sull’ordinato funzionamento del mercato interno; la natura sistematica della violazione; e, infine, una clausola di chiusura che consente ai supervisori di individuare qualsiasi altro indicatore pertinente, a conferma della natura non tassativa dell’elenco.

Seconda fase: la classificazione in quattro categorie di gravità (art. 2)

L’art. 2 individua le situazioni specifiche in presenza delle quali la violazione deve essere ricondotta a una determinata categoria.

Le categorie utilizzate sono quattro, ordinate per gravità crescente:

la categoria uno, la meno grave;
la categoria due;
la categoria tre;
sino alla categoria quattro, la più grave.

Nel classificare le violazioni, i supervisori valutano se, e in quale misura, risultino soddisfatti tutti gli indicatori applicabili di cui all’art. 1, restando peraltro libero il supervisore di ricondurre alle medesime categorie anche violazioni diverse da quelle espressamente descritte, stante la natura non esaustiva delle fattispecie tipizzate.

La violazione è classificata nella categoria uno quando non vi è alcun impatto diretto, ovvero l’impatto sul soggetto obbligato risulta di lieve entità (con riferimento agli indicatori dell’impatto sul soggetto e dell’esposizione al rischio), e quando, congiuntamente, la violazione è durata per un breve periodo e non presenta carattere reiterato. Tale classificazione è comunque esclusa qualora risultino soddisfatti gli indicatori relativi alla facilitazione di attività criminose, alla carenza strutturale, all’impatto sulla sostenibilità finanziaria, all’impatto sistemico o alla natura sistematica della violazione.

La categoria due si applica quando l’impatto sul soggetto obbligato o sulla sua esposizione al rischio risulti moderato e nessuno dei predetti indicatori più gravi (dalla lettera g) alla lettera k) dell’art. 1) risulti soddisfatto.

La categoria tre, quale soglia minima, viene attribuita quando sia soddisfatto l’indicatore della reiterazione ovvero quello della natura sistematica, oppure quando l’impatto risulti significativo e la violazione si sia protratta per un periodo di tempo parimenti significativo.

La categoria quattro, la più severa, si configura quando l’impatto risulti molto significativo, oppure quando sussista una carenza strutturale, oppure quando la violazione abbia agevolato o determinato attività criminose significative, oppure ancora quando l’impatto sulla sostenibilità finanziaria o sull’integrità/stabilità del sistema finanziario risulti significativo.

Un profilo di particolare rilievo applicativo è costituito dalla previsione secondo cui violazioni che, valutate isolatamente, non integrerebbero una categoria tre o quattro, possono comunque essere ricondotte a tali categorie superiori qualora vengano valutate congiuntamente, in un’ottica di apprezzamento complessivo della condotta del soggetto vigilato.

Gli effetti giuridici della classificazione (art. 3)

L’art. 3 del Progetto di NTR chiarisce che una violazione classificata nella categoria tre o nella categoria quattro è considerata, per ciò stesso, “grave, ripetuta o sistematica” ai sensi dell’art. 55, paragrafo 1, dell’AMLD.

Si tratta di un nesso normativo di primaria importanza, poiché àncora a un dato classificatorio oggettivo – la categoria di gravità attribuita dal supervisore – una qualificazione giuridica che l’AMLD ricollega a conseguenze applicative rilevanti in tema di applicazione delle norme.

I criteri per la determinazione del livello delle sanzioni pecuniarie (art. 4)

Esaurita la fase classificatoria, il progetto di NTR disciplina, all’art. 4, i criteri che il supervisore deve considerare per fissare il livello, ovvero l’importo, delle sanzioni pecuniarie.

Il supervisore, dopo aver effettuato la valutazione degli indicatori e della classificazione di cui agli artt. 1 e 2, tiene conto delle circostanze indicate dall’art. 53, paragrafo 6, dell’AMLD, nonché degli ulteriori criteri specificamente elencati ai paragrafi da 2 a 6 dell’art. 4.

I criteri che comportano una riduzione della sanzione

Il livello della sanzione pecuniaria è ridotto in considerazione del grado di cooperazione prestato dalla persona fisica o giuridica ritenuta responsabile, valutando in particolare se essa abbia portato rapidamente ed efficacemente all’attenzione del supervisore la violazione nella sua interezza, ovvero abbia contribuito attivamente all’indagine condotta dall’autorità.

Rileva altresì, quale fattore di mitigazione, la condotta tenuta dal responsabile successivamente all’accertamento della violazione, sia essa proveniente dallo stesso soggetto obbligato sia dal supervisore: in particolare, l’adozione tempestiva di misure correttive efficaci, ovvero l’adozione volontaria di misure idonee a prevenire il ripetersi di violazioni analoghe.

Resta, infine, riconosciuta al supervisore la facoltà di individuare qualsiasi altro criterio pertinente ai fini della riduzione.

I criteri che comportano un aumento della sanzione

Specularmente, il livello della sanzione è aumentato tenendo conto – sempre nella misura in cui risultino applicabili – di un insieme più articolato di criteri.

Anzitutto, il grado di cooperazione, quando la persona ritenuta responsabile non abbia collaborato con il supervisore, non abbia comunicato informazioni che ragionevolmente ci si sarebbe potuti attendere, oppure abbia posto in essere condotte volte a occultare la violazione o a trarre in inganno l’autorità.

Rileva, in secondo luogo, la condotta successiva all’individuazione della violazione, laddove risulti l’assenza di azioni correttive o di misure preventive.

Assumono peso aggravante anche il grado di responsabilità e il carattere intenzionale della violazione, il beneficio economico o competitivo tratto (o suscettibile di essere tratto) dalla stessa, l’eventuale perdita evitata, le perdite arrecate a terzi – inclusi clienti o altri utenti del mercato – nonché le precedenti violazioni commesse dal medesimo soggetto, ivi compresa l’ipotesi in cui il supervisore abbia già imposto una sanzione o richiesto misure correttive non adottate nei termini. Anche in questo caso il supervisore conserva la facoltà di individuare ulteriori criteri pertinenti.

Le disposizioni specifiche per le persone fisiche e la valutazione della capacità finanziaria

Con riferimento alle persone fisiche che non sono esse stesse soggetti obbligati – vale a dire, tipicamente, i componenti dell’alta dirigenza e dell’organo di amministrazione nella funzione di supervisione – l’art. 4, paragrafo 4, prevede che il supervisore tenga altresì conto, ove applicabile, del ruolo e delle responsabilità effettivamente ricoperte, dell’ambito delle funzioni svolte e del grado di coinvolgimento nella violazione.

Quanto alla capacità finanziaria, il supervisore, per le persone giuridiche, considera – ove disponibili e alla luce del fatturato totale annuo – tutte le informazioni pertinenti desumibili dal bilancio, le informazioni fornite dalle autorità prudenziali circa il livello dei requisiti patrimoniali regolamentari e di liquidità, nonché ogni altra informazione disponibile, attendibile e pertinente.

Per le persone fisiche, la valutazione riguarda il reddito annuo – costituito dalla remunerazione fissa o variabile percepita dal soggetto obbligato o dal gruppo di appartenenza – nonché, ove pertinente, gli ulteriori redditi della persona ritenuta responsabile.

I criteri per l’applicazione delle misure amministrative più gravose (art. 5)

Il Progetto di NTR si concentra, sul versante delle misure amministrative, sulle tre fattispecie più gravi elencate dall’art. 56, paragrafo 2, dell’AMLD: la restrizione o limitazione dell’attività (lettera e), la revoca o sospensione dell’autorizzazione (lettera f) e la modifica dell’assetto di governance (lettera g). Anche in questo caso, il supervisore procede dopo aver effettuato la valutazione degli indicatori e della classificazione di cui agli artt. 1 e 2, tenendo conto delle circostanze dell’art. 53, paragrafo 6, dell’AMLD e dei criteri specifici indicati nei paragrafi seguenti.

Restrizione o limitazione dell’attività, delle operazioni o della rete

Nel valutare l’opportunità di restringere o limitare l’attività, le operazioni o la rete di enti che compongono il soggetto obbligato, ovvero di richiedere la dismissione di attività, il supervisore considera:

che il livello di gravità sia stato classificato nella categoria tre o quattro;
la capacità della misura di mitigare l’impatto effettivo o di prevenire un impatto potenziale, valutando specificamente gli indicatori relativi all’esposizione al rischio, alla facilitazione di attività criminose e all’impatto sulla sostenibilità finanziaria o sistemica;
la misura in cui l’attività, le operazioni o la rete risultano coinvolte dalla violazione, effettiva o potenziale;
il possibile impatto negativo della misura su clienti o portatori di interessi;
nonché ogni altro criterio individuato dal supervisore.

Revoca o sospensione dell’autorizzazione

Per la valutazione dell’eventuale revoca o sospensione dell’autorizzazione, il supervisore considera parimenti la classificazione della violazione in categoria tre o quattro, la capacità della misura di mitigare l’impatto effettivo o potenziale (con riguardo ai medesimi indicatori richiamati per la restrizione dell’attività), la condotta della persona fisica o giuridica ritenuta responsabile, nonché la sussistenza di una carenza strutturale – o di una carenza rilevante – nei sistemi, nei controlli o nelle politiche AML/CFT del soggetto obbligato, oltre a ogni altro criterio individuato dal supervisore.

Modifica dell’assetto di governance

Con riguardo, infine, alla necessità di una modifica dell’assetto di governance, i criteri da valutare comprendono:

la classificazione della violazione in categoria tre o quattro;
la condotta del soggetto ritenuto responsabile;
l’eventuale mancata collaborazione con il supervisore, o l’adozione di condotte occultative o decettive, ovvero l’assenza di misure correttive dopo l’individuazione della violazione;
l’inefficacia delle politiche, delle procedure e dei controlli interni adottati dal soggetto obbligato;
nonché qualsiasi altra informazione pertinente, comprese quelle provenienti da un’Unità di informazione finanziaria, da un supervisore prudenziale, da altra autorità competente o da un’autorità giudiziaria, oltre a ogni ulteriore criterio individuato dal supervisore.

La metodologia per l’imposizione delle penalità di mora (sezione 3, artt. 6-10)

Le penalità di mora costituiscono, come sottolinea la relazione, una misura di applicazione del tutto nuova nel contesto AML/CFT dell’Unione, il cui utilizzo, sinora, è stato circoscritto a un numero limitato di Stati membri. Esse sono concepite quale strumento mirato e proporzionato, volto a porre fine a una violazione continuativa degli obblighi AML/CFT e a indurre il soggetto inadempiente a conformarsi a una misura amministrativa già imposta, e non già quale meccanismo dalla finalità punitiva. Proprio per tale ragione, i criteri utilizzati dai supervisori per la relativa quantificazione non coincidono con quelli previsti per le sanzioni pecuniarie.

L’approccio adottato dall’AMLA si ispira agli atti delegati adottati dalla Commissione Europea in materie analoghe, nonché alla prassi già maturata negli Stati membri che utilizzano tale strumento.

In coerenza con tali riferimenti, il Progetto di NTR disciplina gli aspetti procedurali essenziali, tra cui il diritto di essere sentiti, il termine di prescrizione per la riscossione e il contenuto minimo della decisione di irrogazione, ribadendo che, salvo diversa disposizione, il relativo procedimento resta disciplinato dal diritto nazionale dello Stato membro in cui le penalità sono imposte e riscosse (art. 6). Trovano applicazione, in ogni caso, i principi generali del diritto amministrativo dell’Unione: stato di diritto, legalità, tutela del legittimo affidamento, proporzionalità, equità e diritto a non autoincriminarsi.

La comunicazione delle risultanze e il diritto di essere sentiti (art. 7)

Prima di adottare una decisione che impone una penalità di mora, il supervisore è tenuto a trasmettere alla persona fisica o giuridica interessata una comunicazione delle risultanze, contenente i motivi che giustificano la penalità proposta e l’importo da utilizzare ai fini del relativo calcolo.

La comunicazione fissa un termine, non superiore a quattro settimane, entro il quale l’interessato può presentare osservazioni scritte; il supervisore non è tenuto a considerare osservazioni pervenute oltre tale termine.

Il diritto di essere sentiti risulta, in tal modo, pienamente garantito nel quadro del procedimento amministrativo nazionale applicabile.

Il contenuto della decisione e i fattori rilevanti ai fini del calcolo (art. 8)

La decisione di imporre una penalità di mora deve fondarsi esclusivamente su fatti in relazione ai quali l’interessato abbia potuto esercitare il proprio diritto di essere sentito e deve indicare quantomeno la base giuridica, i motivi della decisione e l’importo da utilizzare per calcolare l’importo finale maturato. Nel determinare tale importo, il supervisore tiene conto del tipo e dell’oggetto della misura amministrativa non rispettata, dei motivi dell’inosservanza, delle eventuali perdite arrecate a terzi (purché determinate al momento dell’imposizione della misura), del beneficio tratto dall’inosservanza (parimenti se determinato in quel momento) e della capacità finanziaria dell’interessato, se già accertata in quella medesima fase.

Le modalità di calcolo e il periodo di applicazione (art. 9)

L’importo della penalità di mora può essere fissato su base giornaliera, settimanale o mensile. Essa è applicata e riscossa esclusivamente per il periodo di inosservanza della pertinente misura amministrativa – tra quelle previste dall’art. 56, paragrafo 2, lettere b), d), e) e g), dell’AMLD – periodo la cui determinazione è rimessa al supervisore competente.

Il termine di prescrizione per la riscossione (art. 10)

La riscossione della penalità di mora è soggetta a un termine di prescrizione di cinque anni, decorrente dal giorno successivo a quello di notifica, all’interessato, della decisione che ne determina l’importo finale maturato.

Tale termine può essere interrotto o sospeso secondo le disposizioni del diritto nazionale vigente nello Stato membro in cui la penalità è riscossa.

Entrata in vigore e ambito temporale di applicazione (art. 11)

Il Regolamento entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Esso si applica comunque a decorrere dal 10 luglio 2027, fatta eccezione per i soggetti obbligati di cui all’art. 3, punto 3), lettere n) e o), del Regolamento UE n. 2024/1624 – vale a dire le società calcistiche professionistiche e gli agenti calcistici – ai quali la disciplina si applicherà a decorrere dal 10 luglio 2029, in coerenza con la data di applicazione degli obblighi previsti a loro carico dal medesimo Regolamento UE n. 2024/1624.
Il Regolamento, inoltre, non trova applicazione ai procedimenti relativi a sanzioni pecuniarie, misure amministrative e penalità di mora avviati anteriormente al 10 luglio 2027 ed è obbligatorio in tutti i suoi elementi, direttamente applicabile in ciascuno Stato membro.

Merita, infine, di essere segnalato il richiamo, contenuto nei Considerando del Progetto di Regolamento, al principio del ne bis in idem, quale riconosciuto dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, che i supervisori sono tenuti a rispettare nell’irrogazione delle sanzioni pecuniarie.

Gli esiti della consultazione pubblica

Il percorso consultivo e i dati di partecipazione

Come già anticipato, l’ABE aveva condotto, tra il 6 marzo e il 6 giugno 2025, una prima consultazione pubblica su una precedente versione del testo, contestualmente conducendo una valutazione dei costi e dei benefici connessi alla propria proposta, poi trasmessa alla Commissione Europea il 30 ottobre 2025.

L’AMLA ha successivamente promosso una propria, autonoma consultazione, protrattasi per un mese e conclusasi il 9 marzo 2026, proprio al fine di colmare il divario partecipativo registrato presso gli operatori del settore non finanziario nella fase ABE.

La consultazione dell’AMLA ha raccolto complessivamente 91 risposte, di cui 88 ritenute valide e pubblicate sul sito istituzionale dell’Autorità. I rispondenti provenivano da oltre venti Stati membri e, significativamente, il 70% di essi apparteneva al settore non finanziario, a riprova dell’efficacia dell’iniziativa consultiva mirata assunta dall’AMLA. Le modifiche apportate al testo definitivo del Progetto di NTR sono state integrate proprio in esito a tali riscontri.

Le questioni principali sollevate dai rispondenti e le risposte dell’AMLA

I rispondenti hanno espresso, in via generale, condivisione per l’obiettivo di un regime armonizzato di applicazione delle norme a livello unionale, accogliendo con favore la maggiore trasparenza e proporzionalità perseguita dal testo, così come l’insieme degli indicatori e dei criteri quale strumento di coerenza tra gli Stati membri, e confermando ampiamente l’applicabilità del progetto di NTR anche al settore non finanziario.

Le criticità sollevate si sono concentrate, sostanzialmente, su quattro ambiti tematici, di seguito ripercorsi.

La proporzionalità nei confronti del settore non finanziario

La maggioranza dei rispondenti appartenenti al settore non finanziario – avvocati, notai, revisori, piccole e medie imprese e professionisti individuali – ha rilevato il rischio che il testo trasponesse, sic et simpliciter, concetti tipici del settore finanziario a operatori percepiti come profondamente diversi, senza un adeguato adattamento alle rispettive dimensioni, al modello di business e all’effettivo livello di rischio di riciclaggio e finanziamento del terrorismo.

In risposta, l’AMLA ha ribadito che l’AMLD impone, quale principio fondamentale, l’irrogazione di sanzioni “effettive, dissuasive e proporzionate” (art. 53, paragrafo 2, e art. 53, paragrafo 6, lettera g), e ha conseguentemente apportato modifiche al testo per chiarirne l’applicazione al settore non finanziario.

L’ambito del mandato conferito dall’art. 53, paragrafo 10, dell’AMLD

Un numero limitato di rispondenti ha sostenuto che gli artt. 2 e 3 del Progetto eccedessero il perimetro del mandato, in quanto non si sarebbero limitati a individuare indicatori, ma avrebbero introdotto una vera e propria classificazione strutturata delle violazioni, con conseguente compressione della discrezionalità di vigilanza. L’AMLA ha respinto tale rilievo, richiamando proprio il Considerando 102 dell’AMLD sull’assenza di un’intesa comune circa la nozione di violazione grave, e ha chiarito che l’art. 1 individua gli indicatori, mentre l’art. 2 ne struttura l’applicazione in quattro categorie, in un rapporto di reciproca integrazione funzionale a orientare il livello sanzionatorio e l’applicabilità delle misure amministrative; l’art. 3, a sua volta, ne trae le conseguenze qualificatorie ai fini dell’art. 55, paragrafo 1, dell’AMLD.

Su tale base, l’AMLA ha modificato l’art. 2, paragrafo 6, del Progetto, al fine di rendere ancor più esplicito il collegamento tra le categorie tre e quattro e la nozione di violazione grave, ripetuta o sistematica.

L’applicabilità di indicatori e criteri al settore non finanziario

Alcuni rispondenti hanno osservato che taluni indicatori – segnatamente quelli di cui all’art. 1, lettere b), h) e k) – non risultavano sufficientemente definiti, con il rischio di interpretazioni divergenti tra supervisori, e hanno segnalato la scarsa pertinenza, per il settore non finanziario, di concetti tipicamente finanziari quali il capitale regolamentare o la liquidità.

È stata inoltre segnalata una preoccupazione specifica: il rischio che la “cooperazione”, quale fattore aggravante, potesse entrare in conflitto con il segreto professionale e con il diritto a non autoincriminarsi.

Nella propria risposta, l’AMLA ha ribadito che i supervisori sono tenuti ad applicare il testo nel rispetto dei principi di proporzionalità e ad esercitare il proprio giudizio di vigilanza caso per caso, come indicato dal Considerando 2 del Progetto di NTR, monitorando l’applicazione delle norme per garantirne la coerenza.

Quanto al rapporto tra cooperazione e segreto professionale, l’AMLA ha precisato che l’aumento sanzionatorio previsto dall’art. 4, paragrafo 3, lettera a), per il caso di cooperazione “insufficiente” – in coerenza con l’art. 53, paragrafo 6, lettera g), dell’AMLD – deve essere applicato dai supervisori nel rispetto dei diritti della difesa, compreso il diritto al silenzio, quali principi generali del diritto dell’Unione sanciti dagli artt. 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali. È stato inoltre ampliato l’art. 4, paragrafo 5, per consentire la considerazione di qualsiasi informazione disponibile, attendibile e pertinente, garantendone così l’applicabilità anche al settore non finanziario.

Le caratteristiche applicative delle penalità di mora

I rispondenti hanno lamentato la scarsa chiarezza dell’approccio proposto in materia di calcolo, maturazione e massimali delle penalità di mora, con il rischio di applicazioni incoerenti tra Stati membri e di un accumulo eccessivo suscettibile di compromettere la sostenibilità finanziaria, in particolare delle piccole e medie imprese e dei professionisti individuali; è stata inoltre segnalata un’insufficiente flessibilità dei termini, con l’auspicio che le penalità trovino applicazione solo in casi di inosservanza grave e persistente, e in modo proporzionato.

L’AMLA ha risposto ribadendo la natura delle penalità di mora quale strumento mirato e proporzionato, volto a garantire la conformità e non già quale meccanismo punitivo, soggetto ai principi generali dell’AMLD di effettività, proporzionalità e dissuasione, e alla necessaria considerazione delle circostanze specifiche di ciascun caso.

Proprio per tale ragione, salvo diversa disposizione delle NTR, la metodologia rinvia alle norme nazionali di diritto amministrativo, che consentono ai supervisori di adottare le misure necessarie – tra cui, in via esemplificativa e non esaustiva, le penalità di mora – in caso di inosservanza della misura amministrativa imposta.

Impatti operativi

Dall’analisi che precede emerge un quadro normativo destinato a incidere in modo significativo sull’attività dei supervisori AML/CFT e, di riflesso, sull’operatività dei soggetti obbligati, tanto finanziari quanto non finanziari.

Sul piano operativo, i supervisori dovranno strutturare i propri processi di valutazione secondo la sequenza logica tracciata dal Regolamento:

rilevazione degli indicatori pertinenti ai sensi dell’art. 1;
classificazione della violazione in una delle quattro categorie di cui all’art. 2, con le relative conseguenze qualificatorie di cui all’art. 3;
determinazione del livello sanzionatorio pecuniario secondo i criteri attenuanti e aggravanti dell’art. 4, con specifica attenzione alle disposizioni dedicate alle persone fisiche e alla capacità finanziaria del responsabile;
valutazione dell’eventuale applicazione delle misure amministrative più gravose secondo i criteri dell’art. 5;
ed eventuale attivazione della procedura di imposizione delle penalità di mora secondo la disciplina puntuale degli artt. 6-10, con specifica attenzione al rispetto del diritto di essere sentiti e ai termini di prescrizione.

Sotto il profilo temporale, occorre tenere presente che la disciplina si applicherà, in via generale, dal 10 luglio 2027, con una finestra di applicazione differita al 10 luglio 2029 per le società calcistiche professionistiche e per gli agenti calcistici, in coerenza con la relativa decorrenza degli obblighi sostanziali previsti dal Regolamento UE n. 2024/1624; resteranno inoltre esclusi dall’ambito applicativo del nuovo Regolamento i procedimenti sanzionatori già avviati prima di tale data.

Sul piano più propriamente sistematico, il Progetto di NTR rappresenta un tassello importante nel percorso di armonizzazione del quadro europeo antiriciclaggio, poiché introduce, per la prima volta, un metodo comune di classificazione della gravità delle violazioni e un correlato sistema di criteri sanzionatori, applicabile in modo orizzontale a tutti i settori vigilati. Gli operatori, finanziari e non finanziari, dovranno pertanto monitorare con attenzione l’evoluzione del procedimento di adozione presso la Commissione Europea e la successiva pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, al fine di adeguare per tempo i propri presidi di compliance interna alle nuove logiche di valutazione della gravità e di determinazione delle conseguenze sanzionatorie.

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