1° Documento Riservato: I criteri d’individuazione del titolare effettivo nella P.A. e nelle società a partecipazione pubblica

CIRCOLARE MONOGRAFICA

Analisi delle recenti indicazione del CNDCEC sulla corretta individuazione del titolare effettivo negli enti pubblici e nelle società a partecipazione pubblica

DI ARMANDO URBANO | 7 GENNAIO 2026

Il Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili in data 24 novembre 2025 ha pubblicato un Documento di approfondimento dedicato all’individuazione del titolare effettivo nella Pubblica Amministrazione e nelle società a partecipazione pubblica, tema centrale e ancora poco esplorato nell’ambito della normativa antiriciclaggio. Il lavoro, curato dall’Area Antiriciclaggio-Anticorruzione e coordinato dalla Consigliera nazionale Gabriella Viggiano, fornisce criteri interpretativi e indicazioni operative per ricostruire la titolarità effettiva in contesti in cui non è applicabile il tradizionale criterio proprietario. Attraverso un approccio funzionale fondato sui poteri decisionali e gestionali, il Documento affronta le criticità derivanti dalla complessità organizzativa degli enti pubblici, dalla pluralità dei centri decisionali e dalla sovrapposizione di funzioni politiche e amministrative. Particolare attenzione è dedicata al ruolo della trasparenza e alla gestione delle risorse del PNRR, che impongono anche agli enti pubblici l’individuazione del titolare effettivo come presidio di legalità, tracciabilità e tutela degli interessi finanziari dell’Unione Europea. Il contributo si propone come strumento di orientamento concreto per i professionisti chiamati agli adempimenti di adeguata verifica, rafforzando il ruolo dei Commercialisti nel sistema di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo.

Premessa

Nel sistema di prevenzione del riciclaggio e del finanziamento del terrorismo, l’individuazione del titolare effettivo rappresenta uno degli snodi concettuali e operativi più rilevanti. La ratio sottesa alla disciplina antiriciclaggio non è limitata alla mera identificazione formale del cliente, ma è volta a ricercare la persona fisica che, in ultima istanza, esercita poteri di influenza, controllo o direzione sulle decisioni economiche e finanziarie rilevanti.

Se tale impostazione risulta relativamente agevole quando applicata alle strutture societarie di diritto privato, maggiori difficoltà emergono nel momento in cui l’analisi si sposta verso il perimetro pubblico e, in particolare, verso le Pubbliche Amministrazioni e le società a partecipazione pubblica. In questi ambiti, infatti, i concetti di proprietà, controllo e beneficio economico non coincidono con le categorie tipiche del diritto societario, ma devono essere riletti alla luce dei principi di diritto amministrativo, dell’interesse pubblico e della responsabilità istituzionale.

La crescente attenzione alla tracciabilità delle risorse pubbliche, accentuata dalla gestione dei fondi europei e del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), richiede di individuare con chiarezza i centri decisionali effettivi anche all’interno delle strutture della Pubblica Amministrazione e nelle società a partecipazione pubblica.

In tale contesto, il professionista è chiamato a svolgere un’adeguata verifica della clientela che non può prescindere da una corretta e motivata identificazione del titolare effettivo.

Il quadro normativo di riferimento e l’evoluzione del concetto di titolare effettivo

La nozione di titolare effettivo si è progressivamente evoluta all’interno di un sistema multilivello che vede il coordinamento tra fonti internazionali, europee e nazionali. Le Raccomandazioni del GAFI hanno posto le basi concettuali di un modello orientato alla trasparenza sostanziale, imponendo agli Stati l’obbligo di garantire la disponibilità di informazioni affidabili e aggiornate sulla titolarità effettiva delle entità giuridiche.

Sul piano europeo, le Direttive antiriciclaggio hanno rafforzato questo approccio, spostando progressivamente l’attenzione dalla titolarità formale alla capacità di esercitare un’influenza effettiva sulle decisioni rilevanti.

La Terza Direttiva Antiriciclaggio (n. 2005/60/CE) ha introdotto per la prima volta la definizione di titolare effettivo, identificandolo come la persona fisica che, in ultima istanza, possiede o controlla il cliente o per conto della quale è realizzata un’operazione o un’attività.

La Quarta Direttiva Antiriciclaggio (n. 2015/849/UE) ha rafforzato gli obblighi di identificazione e verifica, imponendo l’adozione di un approccio basato sul rischio (risk-based approach) e prevedendo la creazione di registri centrali dei titolari effettivi per le persone giuridiche e per i trust.

L’introduzione dei registri dei titolari effettivi, nonostante le note vicende giurisprudenziali che ne hanno temporaneamente sospeso l’operatività in Italia, rappresenta l’espressione più evidente di tale evoluzione.

La Quinta Direttiva Antiriciclaggio (n. 2018/843/UE) ha ulteriormente ampliato l’ambito di applicazione, estendendo la trasparenza a tutti i trust, anche non fiscalmente rilevanti, e introducendo l’obbligo di interconnessione tra i registri nazionali dei titolari effettivi. Essa ha, inoltre, ampliato l’accesso alle informazioni, garantendo la consultazione dei registri non solo alle autorità competenti, ma anche a soggetti portatori di un legittimo interesse.

Secondo il Documento del CNDCEC “tali Direttive, pur incentrate prevalentemente su soggetti di diritto privato, riflettono una ratio di portata generale: rendere conoscibile e tracciabile il centro effettivo delle decisioni economiche e dei benefici patrimoniali, quale condizione essenziale di integrità del mercato interno e di tutela del sistema finanziario europeo”.

La Sesta Direttiva Antiriciclaggio (n. 2024/1640/UE) e il c.d. “AML Package” prevede l’applicazione di un Regolamento unico, con norme uniformi in materia di titolarità effettiva.

Nell’ordinamento italiano, il D.Lgs. n. 231/2007 ha recepito questi principi, individuando criteri sequenziali per l’identificazione del titolare effettivo che consentono di risalire alla persona fisica che esercita un’influenza effettiva sull’ente: proprietà, controllo e criterio residuale.

L’art. 1, comma 2, lett. pp), del D.Lgs. n. 231/2007 definisce il titolare effettivo come la persona fisica o le persone fisiche, diverse dal cliente, nell’interesse della quale o delle quali, in ultima istanza, il rapporto continuativo è instaurato, la prestazione professionale è resa o l’operazione è eseguita, individuando all’art. 20 i criteri generali per la sua determinazione:

  • criterio della proprietà, riferito al possesso diretto o indiretto di una partecipazione superiore al 25% del capitale o dei diritti di voto;
  • criterio del controllo, relativo all’influenza dominante sull’assemblea o sugli organi decisionali;
  • criterio residuale, che riconduce la titolarità effettiva alla persona fisica titolare di poteri di rappresentanza legale, direzione o amministrazione.

Tuttavia, tali criteri sono stati concepiti avendo come modello di riferimento i soggetti di diritto privato, con conseguente necessità di adattamento interpretativo quando si opera in ambito pubblico.

La Pubblica Amministrazione si caratterizza per una struttura organizzativa e funzionale che rende inapplicabile, in senso stretto, il criterio della proprietà e del controllo. Le risorse gestite non appartengono a un soggetto economico individuale, ma alla collettività, e l’azione amministrativa è vincolata al perseguimento di finalità di interesse generale.

In questo contesto, la trasparenza non è finalizzata a individuare il soggetto beneficiario dell’attività, bensì il soggetto responsabile delle decisioni ascrivibili all’Ente.

Ne deriva che il concetto di titolarità effettiva, in ambito pubblico, deve essere ricostruito in chiave funzionale “per individuare il soggetto responsabile della decisione assunta per attuare le finalità di interesse generale perseguite dall’ente a beneficio dei cittadini e della collettività, in generale, valorizzando non la logica della proprietà o del controllo quanto, piuttosto, quella della piena conoscibilità della catena di responsabilità (che conduce alle persone fisiche titolari di poteri effettivi di decisione).

Il criterio del controllo, se reinterpretato alla luce del diritto amministrativo, può assumere rilevanza nella misura in cui consente di individuare chi esercita poteri di indirizzo, vigilanza o gestione capaci di incidere concretamente sull’utilizzo delle risorse pubbliche. Tuttavia, anche in questo caso, il controllo non è finalizzato alla massimizzazione di un interesse economico proprio, ma alla realizzazione di obiettivi istituzionali.

Ne consegue che, nella maggior parte delle ipotesi, il criterio residuale assume un ruolo centrale. L’individuazione del titolare effettivo coincide con il soggetto che detiene poteri di rappresentanza legale, amministrazione o direzione, in relazione alla specifica operazione o rapporto oggetto di adeguata verifica.

L’individuazione del titolare effettivo nelle Pubbliche Amministrazioni

Con riferimento alle amministrazioni pubbliche in senso stretto, l’identificazione del titolare effettivo deve essere condotta caso per caso, tenendo conto della natura dell’incarico professionale e delle modalità di conferimento dello stesso.

In via generale, il titolare effettivo può essere individuato nel legale rappresentante dell’ente, quale soggetto che esprime l’unità giuridica dell’amministrazione.

Tuttavia, nelle ipotesi in cui il potere decisionale e la responsabilità gestionale siano attribuiti a dirigenti o funzionari apicali, soprattutto in ambito contrattuale o di gestione di progetti finanziati, appare più coerente individuare il titolare effettivo nel soggetto che esercita tali poteri in concreto. Ciò consente di rispettare la finalità sostanziale della disciplina antiriciclaggio, che mira a rendere trasparente il centro effettivo delle decisioni.

L’approccio operativo richiede, pertanto, un’analisi documentale approfondita degli atti organizzativi dell’ente, delle deleghe conferite e delle competenze attribuite, evitando automatismi che potrebbero risultare fuorvianti.

Il Documento del CNDCEC evidenzia che “il titolare effettivo coincide con il soggetto/i dotato/i di poteri di rappresentanza legale, amministrazione o direzione dell’ente pubblico, da individuare in concreto sulla base della verifica degli assetti organizzativi o statutari dell’ente. Nei casi più tipici si tratta del legale rappresentante dell’ente (ad esempio, il Sindaco per i Comuni, il Presidente per le Regioni o per gli enti pubblici, il Direttore generale per gli enti strumentali o le aziende speciali).
Tale interpretazione risulta coerente con le indicazioni fornite dalle Autorità di vigilanza (FAQ n. 1: individuazione del titolare effettivo nelle pubbliche amministrazioni, elaborata congiuntamente dal MEF, dalla Banca d’Italia e dall’UIF il 20/11/2023) ai fini dell’individuazione del titolare effettivo nelle Pubbliche Amministrazioni, come definite dall’art. 1, co. 2, d.lgs. 165/2001 (per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende e amministrazioni dello Stato a ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al d.lgs. 300/1999).”.

Il CNDCEC fornisce, inoltre, alcune esemplificazioni per individuare il titolare effettivo nelle Pubbliche Amministrazioni nelle quali vengono ipotizzate le seguenti casistiche:

 Incarico di revisore dell’ente locale: il professionista nominato individuerà come titolare effettivo il Sindaco, quale legale rappresentante del Comune in favore del quale l’attività professionale è svolta.Affidamenti in favore del professionista operati secondo le disposizioni del Codice dei Contratti Pubblici: il professionista nominato individuerà come titolare effettivo il Dirigente che sottoscrive il contratto e che, in relazione alla specifica declaratoria delle funzioni legate alla sua nomina, ha la legale rappresentanza in termini contrattuali dell’ente ed esercita quel potere decisionale con connessa responsabilità effettiva dell’atto gestorio che pone in essere.Incarico in favore del professionista con riferimento ai progetti finanziati dal PNRR: il professionista nominato individuerà come titolare effettivo il Dirigente responsabile dell’attuazione dell’operazione finanziata in quanto ricade su questo soggetto il potere decisionale e la connessa responsabilità gestionale, anche in termini di Piano esecutivo di gestione (PEG). 

L’individuazione del titolare effettivo nelle società a partecipazione pubblica

Le società a partecipazione pubblica rappresentano un’area di particolare complessità, collocandosi in una zona di confine tra diritto pubblico e diritto privato.

Il Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica (TUSP) distingue tra:

  • società in controllo pubblico (società in cui una o più amministrazioni pubbliche esercitano poteri di controllo ai sensi della lett. b) dell’art. 2, comma 1, del TUSP);
  • società in house (società che ricevono affidamenti diretti di contratti pubblici da amministrazioni che esercitano su di esse un “controllo analogo” o un “controllo analogo congiunto” (art. 16 del TUSP), vale a dire la situazione in cui un’amministrazione esercita sulla società, rispettivamente da sola o congiuntamente con altre amministrazioni, un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi (art. 2, comma 1, lett. c) e d));
  • società a partecipazione mista (ai sensi dell’art. 17 del TUSP ove il socio privato partecipa in misura significativa (non inferiore al 30%) e con ruolo operativo (essendo selezionato all’esito di gara c.d. “a doppio oggetto” per l’acquisto della partecipazione e l’affidamento del contratto pubblico oggetto esclusivo dell’attività della società).

Ognuna di queste società è caratterizzata da differenti assetti di governance e livelli di influenza dell’ente pubblico socio.

In tali contesti, l’applicazione dei criteri di cui all’art. 20 del D.Lgs. n. 231/2007 richiede un’attenta valutazione della natura e dell’intensità del controllo esercitato dall’amministrazione pubblica, nonché delle responsabilità effettivamente attribuite agli organi societari.

La titolarità effettiva nelle società in controllo pubblico

Nelle società in controllo pubblico, l’ente o gli enti pubblici soci esercitano un’influenza dominante sulle decisioni strategiche e gestionali. Tuttavia, tale controllo è finalizzato al perseguimento di interessi pubblici e non alla realizzazione di un beneficio economico proprio.

Alla luce di ciò, appare coerente individuare il titolare effettivo applicando il criterio residuale, identificandolo nei soggetti che rivestono funzioni di amministrazione o direzione della società controllata. Sono questi, infatti, a detenere la responsabilità ultima delle decisioni gestionali e a rappresentare il centro effettivo di imputazione delle scelte operative.

Le società in house providing

Le società in house providing costituiscono un modello peculiare, caratterizzato dall’esercizio di un controllo analogo da parte dell’amministrazione affidante. Nonostante il forte legame funzionale con l’ente pubblico, la società in house mantiene una propria soggettività giuridica e un’autonoma imputazione di rapporti giuridici.

In questo scenario, l’individuazione del titolare effettivo pone interrogativi interpretativi rilevanti. Un orientamento sostanzialistico conduce a valorizzare la responsabilità degli organi amministrativi, quali destinatari delle decisioni gestionali e delle eventuali azioni di responsabilità. Tale impostazione consente di mantenere coerenza con il principio di separazione soggettiva e con la finalità di trasparenza perseguita dalla normativa antiriciclaggio.

Il CNDCEC ha ricordato che la giurisprudenza (Cass. 22 febbraio 2019, n. 21356, nonché Cass. 22 febbraio 2019, n. 5346, Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2017, n. 2533) “nell’approfondire la questione, ha evidenziato che la relazione interorganica tra società in house e amministrazione controllante non incide affatto sull’alterità soggettiva della prima nei confronti della seconda; ciò in quanto il controllo analogo non è altro che il presupposto legittimante l’affidamento diretto di un contratto pubblico da parte dell’amministrazione in deroga ai principi in materia di concorrenza e parità di trattamento; e, quindi, in quanto tale, opera su un piano diverso da quello della separazione giuridico-formale tra amministrazione pubblica e società in house, la quale rappresenta pur sempre un centro di imputazione di rapporti e posizioni giuridiche soggettive diverso dall’amministrazione.
Tale orientamento interpretativo appare preferibile perché tiene conto della circostanza che, anche se non può negarsi che l’esercizio del controllo analogo da parte del soggetto pubblico esclude in capo alla società in house qualsiasi volontà di natura imprenditoriale autonoma, sono i soggetti che hanno la rappresentanza legale/amministrazione/direzione della società ad avere la responsabilità ultima e generale della sua gestione e ad assumere decisioni vincolanti per suo conto. E, in tale ottica, è significativo che, ai sensi dell’art. 12 del TUSP, anche nelle società in house sono gli organi di amministrazione e controllo della società ad essere destinatari delle azioni civili di responsabilità (cui si aggiunge l’azione contabile per danno erariale); mentre le amministrazioni socie (o meglio, i loro rappresentanti o comunque titolari del potere di decidere per essi) rispondono solo di danno erariale, per il pregiudizio arrecato, nell’esercizio dei diritti di socio, al “valore della partecipazione”.”.

Pertanto, andrebbe applicato il criterio residuale portando ad individuare, quali titolari, effettivi gli organi amministrativi o direttivi della società in house.

Le società a partecipazione mista pubblico-privata

Nelle società a partecipazione mista, la compresenza di soci pubblici e privati impone un’analisi articolata. Qualora il socio privato detenga una partecipazione rilevante e eserciti poteri di influenza effettiva, il titolare effettivo dovrà essere individuato applicando i criteri ordinari previsti per le società di capitali.

Per la componente pubblica, invece, valgono le considerazioni già svolte in merito all’assenza di un interesse economico proprio e alla necessità di ricorrere al criterio residuale, individuando i soggetti responsabili delle decisioni gestionali.

Poiché in queste società la partecipazione privata non può essere inferiore al 30%, il titolare effettivo dovrà essere individuato secondo i criteri ordinari di cui all’art. 20 del Decreto “Antiriciclaggio”, coincidendo il titolare effettivo con la persona fisica (o con le persone fisiche) cui in ultima istanza è attribuibile la proprietà diretta o indiretta dell’ente, ovvero il relativo controllo o ancora, in ultima analisi, titolare, conformemente ai rispettivi assetti organizzativi o statutari, di poteri di rappresentanza legale, amministrazione o direzione della società.

Conclusioni

Per i professionisti, l’individuazione del titolare effettivo in ambito pubblico e para-pubblico richiede un approccio metodologico rigoroso e documentato. È essenziale evitare soluzioni standardizzate e adottare una valutazione caso per caso, fondata sulla comprensione degli assetti di governance e delle responsabilità effettive.

L’estensione della nozione di titolarità effettiva al settore pubblico e alle società a partecipazione pubblica rappresenta una sfida interpretativa di primaria importanza. Essa impone un superamento della logica proprietaria in favore di un approccio sostanziale, centrato sulla responsabilità decisionale e sulla trasparenza dell’azione amministrativa.

La corretta identificazione del titolare effettivo non costituisce un mero adempimento formale, ma un presidio di legalità e trasparenza, funzionale alla tutela delle risorse pubbliche e alla prevenzione di fenomeni distorsivi.

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