COMMENTO
DI STUDIO TRIBUTARIO GAVIOLI & ASSOCIATI | 5 AGOSTO 2025
Impedire ad una impresa di partecipare ad una gara pubblica, se ha debiti fiscali superiori a 5.000 euro, rappresenta una misura che non è sproporzionata in quanto la soglia esprime un certo grado di significatività del debito fiscale al di sopra del quale il legislatore, nella sua discrezionalità ha ritenuto, di non consentire la partecipazione alle procedure di affidamento di contratti pubblici.
Premessa
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 138, del 28 luglio 2025 , ha dichiarato la non fondatezza della questione di legittimità costituzionale dell’art. 80, comma 4, secondo periodo, del D.Lgs. n. 50/2016 (codice dei contratti pubblici), ove si prevede che le violazioni definitivamente accertate rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse sono “gravi”, e quindi causano l’esclusione dalla partecipazione a una procedura di appalto, se comportano un omesso pagamento superiore all’importo di cui all’art. 48-bis, commi 1 e 2-bis, del D.P.R. n. 602/1973, attualmente pari a 5.000 euro.
Il caso esaminato dai giudici della Consulta nasce dal fatto che il Consiglio di Stato, sezione terza, ha sollevato, in riferimento all’art. 3 Cost., la questione di legittimità costituzionale in relazione alla normativa suindicata.
L’intervento della Consulta
Osservano i giudici della Corte Costituzionale che la questione si incentra sul richiamo operato dall’art. 80, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016, all’importo previsto dall’art. 48-bis del D.P.R. n. 602/1973, attualmente pari a 5.000 euro. Il legislatore, attraverso questo richiamo, ha individuato per relationem l’importo al di sopra del quale la violazione fiscale è considerata “grave”.
L’art. 48-bis del D.P.R. n. 602/1973 prevede, per i pagamenti dovuti dalle pubbliche amministrazioni, la sospensione del versamento di importo superiore a 5.000 euro, dovuto a qualsiasi titolo da amministrazioni pubbliche o società a prevalente partecipazione pubblica “se il beneficiario è inadempiente all’obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo”; in caso affermativo, le amministrazioni non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all’agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell’esercizio dell’attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo.
Il legislatore italiano, con l’art. 38, comma 1, lett. g), del D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (vecchio Codice dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle Direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE), si era avvalso della facoltà prevista dalla Direttiva 18/2004/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 31 marzo 2004 e aveva stabilito l’esclusione dalle gare dell’operatore economico che aveva commesso “violazioni definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse”.
L’art. 4, del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, nella Legge 12 luglio 2011, n. 106, aveva modificato la previsione, richiedendo che le violazioni fossero “gravi”.
A seguito dell’adozione della Direttiva 2014/24/UE, tale disciplina è mutata in maniera significativa.
Ai sensi dell’art. 57, par. 2, della Direttiva 2014/24/UE gli Stati membri sono ora infatti obbligati a prevedere l’esclusione dalle gare degli operatori economici che non hanno “ottemperato agli obblighi relativi al pagamento di imposte”, quando l’inottemperanza agli obblighi è stata definitivamente accertata.
Accanto a questa fattispecie di esclusione obbligatoria è stata inserita una ulteriore ipotesi, relativa alle violazioni di obblighi fiscali (e previdenziali) non definitivamente accertate. In questo caso, è rimessa agli stessi Stati la decisione se introdurre una causa automatica di esclusione dalla gara ovvero lasciare alla stazione appaltante la decisione se procedere all’esclusione.
In entrambe le ipotesi, la causa di esclusione “non è più applicabile quando l’operatore economico ha ottemperato ai suoi obblighi pagando o impegnandosi in modo vincolante a pagare le imposte o i contributi previdenziali dovuti, compresi eventuali interessi o multe” (art. 57, par. 2, ultimo periodo).
La Direttiva ha introdotto anche la possibilità per gli Stati membri di prevedere alcune deroghe rispetto all’esclusione obbligatoria dalle gare dell’impresa che non ha ottemperato a obblighi fiscali (o contributivi) accertati in via definitiva. Per quanto qui rileva, la deroga è, tra l’altro, consentita “nei casi in cui un’esclusione sarebbe chiaramente sproporzionata, in particolare qualora non siano stati pagati solo piccoli importi di imposte” (art. 57, par. 3, secondo periodo).
Nel recepire la Direttiva 2014/24/UE, il D.Lgs. n. 50/2016 aveva in origine disciplinato, all’art. 80, comma 4, solo la causa di esclusione obbligatoria relativa alle “gravi” violazioni definitivamente accertate di obblighi fiscali, specificando che “costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all’importo di cui all’art. 48-bis, commi 1 e 2-bis del Decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602”.
Successivamente, l’art. 80, comma 4, del D.Lgs. n. 50/2016, è stato nuovamente modificato dall’art. 10, comma 1, lett. c), n. 1, della Legge 23 dicembre 2021, n. 238 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2019-2020) ed è stato affidato a un Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze il compito di stabilire quali fossero le gravi violazioni non definitivamente accertate in materia fiscale, che “in ogni caso, devono essere correlate al valore dell’appalto e comunque di importo non inferiore a 35.000 euro”.
Il Decreto del MEF del 28 settembre 2022, oltre ad avere stabilito all’art. 4, quando una violazione fiscale si considera “non definitivamente accertata”, ha altresì individuato all’art. 3, la soglia di gravità, fissandola nella misura del 10 per cento del valore dell’appalto e aggiungendo che “in ogni caso, l’importo della violazione non deve essere inferiore a 35.000 euro”.
Da ultimo, è intervenuto il D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici in attuazione dell’art. 1 della Legge 21 giugno 2022, n. 78, recante delega al Governo in materia di contratti pubblici), che ha sostituito il D.Lgs. n. 50/2016. Esso ora regola, agli artt. 94 e 95, la causa di esclusione derivante dalla violazione di obblighi fiscali, in maniera sostanzialmente identica alla disposizione in esame.
La misura si rivela anche non manifestamente irragionevole, in quanto essa contempera l’esigenza di trattare con estrema severità, come richiesto dalle norme europee, i concorrenti che hanno commesso violazioni fiscali definitivamente accertate con la possibilità di consentire loro la partecipazione a fronte di violazioni di importo non significativo.
La Corte Costituzionale ha concluso affermando che spetta al legislatore, nell’osservanza delle norme dell’Unione europea, valutare l’opportunità di prevedere una diversa soglia di esclusione per le violazioni fiscali definitivamente accertate. Spetta altresì al legislatore, nella misura in cui ciò corrisponda alle esigenze del buon andamento dell’amministrazione, considerare la possibilità di non escludere dalla partecipazione alla gara l’operatore economico che abbia commesso una violazione di importo superiore alla soglia di rilevanza, qualora provveda a pagare tempestivamente il debito fiscale rimasto inadempiuto.
Riferimenti normativi:
- D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 48-bis;
- D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36, artt. 94 e 95;
- Corte Cost., sent. 28 luglio 2025, n. 138 .
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